对新型城镇化与公共管理的体会和建议

　　一、基本情况 

　　2015年8月10日至9月20日，2015年度中国新型城镇化与公共管理专题研究班在清华大学和美国哈佛大学举办。本期学员共35人，17位来自中央单位，18位来自地方，其中省部级干部6人，我有幸作为地方一员参加了此次学习研修。学习研修安排务实紧凑、主题突出、内容丰富、学访结合、形式多样、学员受益良多。学习研修期间，研究班全体学员以强烈的责任意识和使命意识，全身心投入紧张、务实、活泼的集体学习，顺利圆满完成了学习研修任务，实现了预期的专题研修目标。

　　本期专题研究班，聚焦城镇化主题，在讲授内容和考察安排上紧紧围绕新型城镇化所涉及的产业转型、基础设施、公共服务、社会治理等重大课题。清华大学期间，听取了财政部、外交部、国务院发展研究中心等部委领导和国内知名经济专家关于经济形势、城镇化、公共管理的专题讲座，哈佛大学三位教授介绍了领导力和新公共管理的前沿理论及分析框架和工具。美国哈佛大学阶段，深入学习研究了美国政策体制、城市设计与管理、谈判技巧、领导力与战略等内容，实地考察了美国国务院、商务部、国际货币基金组织、世界银行、科恩集团、战略与国际研究中心、安利全球总部和大激流市、萨默维尔市、波士顿绿城实验室和波士顿养老院并与上述有关负责人进行了互动交流。

　　二、主要收获 

　　（一）加深了对中央关于推进新型城镇化战略部署的理解和公共管理理论方法的全面、综合和系统的了解。2013年中央召开了中央城镇化工作会议，明确了推进城镇化的指导思想、主要目标、基本原则、重点任务。本次专题研究班紧扣新型城镇化主题主线，剖析中国新型城镇化发展形势，探讨城镇化治理举措，是对中央关于推进新型城镇化战略部署的再动员、再深入、再聚焦。通过学习研修，也使我深刻认识到在中国这样一个拥有13亿人口的发展中国家实现城镇化，没有先例可循，没有经验可依，但只要抓住“以人为核心的城镇化”这个中心，以人为本，把城乡老百姓的安居乐业放在首位，弘扬敢为人先、攻坚克难的改革精神，城乡二元结构矛盾就一定会破解，新型城镇化就一定会实现。公共管理和治理是实现新型城镇化的重要手段，有幸参加本次专题研究班使我有机会系统学习研修了美国公共管理基本理论、分析框架和工具等。比如，三圈理论强调，凡事都要考虑价值、能力、支持三者的有机统一。作决策、办事情，首先要评估其价值并根据价值大小来决定取舍和优先顺序。绩效比较统计分析模型强调，信息汇集和数据分析可以精准发现绩效缺陷，量化任务目标和工作责任可以显著激发工作潜能等，以及PPP公私合作模式分析等等，这些理论和方法对于加强绩效管理，提高工作效率具有现实指导和启示作用，也为我们观察、分析和解决问题提供了新的理念、新的视角、新的思考和分析工具。再比如，通过学习领导力与战略、应急管理、公共安全、回应性治理等课程，我有意识将上述理论方法与博鳌亚洲论坛的可持续性发展与创新、博鳌亚洲论坛年会突发事件应对、积极配合中央总体外交战略，加强与南海周边国家合作，把南海建设成为和平之海、友谊之海、合作之海等有机结合起来，用学习到的新公共管理理论和分析工具指导今后的工作实践，推动工作创新，努力做到学以致用。

　　（二）收获了公共管理创新理论和案例教学对工作实践指导的智慧“启迪”和思想“财富”。本次专题研究班师资阵容强大，几乎涵盖了公共管理各个领域，教学注重问题导向，教学内容采用哈佛大学总结世界各国公共管理实践特别是美国成功经典案例，教学设计新颖，阅读材料翔实，数据支撑丰富，课堂讨论频繁热烈，课后参访针对性强，可谓“一朵花里窥天堂，一粒沙里见世界”。比如，哈佛大学教授Joe Nye（约瑟夫·奈）提出将硬实力（军事）和软实力（文化吸引力、价值观、外交政策合法性、发展援助等）结合形成一个巧妙的战略（巧实力），从而同化和影响别国政策的观点令人耳目一新，深受启发。曾在美国白宫担任福特、里根、老布什等三届总统政治、经济政策官员，现在哈佛大学肯尼迪政府学员任教的Roger Porter教授则分享了美国总统选举、决策和效率的案例。在再比如在哈佛大学案例中，芝加哥市通过警务改革，提高市民参与度，降低犯罪率；洛杉矶市对餐馆卫生实行分级和强制标识，降低食物中毒发生率；宾州应对三里岛核电厂事故的危机管理；纽约前市长朱利安尼在9.11事件中的有效应对等等。每一个案例都是一本活生生的公共管理社会百科书，对我加快推进新型城镇化有一定的启迪和借鉴作用。

　　（三）对美国城市治理的理念和经验有了更深刻的感悟。美国精细化管理、人性化服务的城市理念给人留下深刻印象，我也在学习中深刻体会到，一个城市建起不易，但管理好、治理好更难。中美城市差距不在高楼大厦，也不在城市化率，而在城市的有效管理和科学治理。总结起来，有这么几项做法值得借鉴：一是尊重传统，尊重多样性。每一座城市都有自己的鲜明特色，各自承载着独特的历史文化传统，从大急流、华盛顿到波士顿、剑桥和萨默维尔，每座城市都保留着许多历史建筑，人们从每一栋历史建筑中可以读到丰富的历史故事。二是精细化管理、人性化服务。比如，大激流市专业化停车场随处可见，既便民停车，又干净整洁；又如，剑桥市大力倡导建筑节能技术，使每年能耗减低了21%；参访城市园林、绿化、环卫等公共服务和管理，均实行建管分离、服务外包，政府买单、专业化公司运营，使城市人居环境井然有序。三是注重涵养文化，提供充足公共文化供给。除了大城市普遍建有博物馆、艺术馆、纪念馆、图书馆外，每座小城镇也都有建设精美的公共图书馆，随时添新藏书，供市民免费借阅。马萨诸塞州235个镇，每个镇都有公共图书馆，并且通常是镇里最好的建筑，有的已有上百年的历史，通过及时发布新书信息、开展读书交流活动、发放礼品等办法吸引人们阅读。四是倡导简朴、自律、绿色的生活方式。在美期间给人印象深刻的是，无论是政府官员、大学教授还是公司职员、青年学生、普通市民，很少有人穿戴名牌，很少有人剩饭剩菜，很少有人随地乱扔垃圾,没有人在公共场所吸烟。正是依靠每个人的自我约束、习惯养成，使得城市整体文明水平得以持续保持。

　　      三、有关思考与建议 

　　一是加快推行“多规合一”，保持城镇建设的协调性连续性稳定性。在美国，城市规划包括空间布局、城市边界、土地用途、建筑密度、楼盘容积率等，都不能随意变动，要变动必须经过议会严格审核，还会受到社会组织、公众、利益相关方等多方面制约，所以基本看不到大拆大建。我们从教学案例中了解到，上世纪70年代初，阿灵顿市政府想延伸一段地铁到本市，需要变更相应的地面设施，由于各方面意见不一，半个多世纪过去了，先后论证过多次，该议案至今没有通过。现在，国内一些地方涉城规划部门各自为政、互不协调，地方党政领导干部朝令夕改、另起炉灶，以变更规划设租寻租,各种规划冲突打架，严重影响城镇建设有序推进。要紧紧抓住制定实施“十三五”规划的有利时机，在全面总结试点经验的基础上，大力推进地方特别是市县规划改革，建立权威的规划协调领导机构，坚持以资源集约化、开发效益最大化为导向，围绕区域发展战略布局和功能定位，加强各规划之间的相互衔接，整合国民经济和社会发展规划、城市规划、土地利用规划，尽快形成“多规合一”的城市发展总体规划体系，并通过地方立法赋予其法律效力。完善规划实施和监督工作机制，健全国家城乡规划监察员制度，实行严格的规划变更责任追究制度，强化规划管控，压缩变更弹性，严格修改程序，加强规划实施全过程监管，确保一张规划蓝图干到底。

　　二是坚持产业、绿色、人文并重，实现城镇可持续发展。谈到产业支撑，人们都会想起美国的水牛城和底特律，由于产业单一，没有在市场发生剧烈变化面前及时实现产业转型升级，结果导致工业重镇变成空城、废城。这一教训对于我国大城市发展具有重要警示意义。同时，考虑到我国进城人员素质、就业技能等实际情况，中小城镇不能一味抬高产业门槛，盲目追求“高大上”，而应优先发展就业门槛低、容量大的劳动密集型产业，尽可能多地吸纳农业劳动力进城就业落户，在积累一定社会财富、转移人员劳动技能和受教育程度普遍提升之后，逐渐转变发展方式，培育壮大资本技术密集型产业。尤其要运用财税优惠等手段，鼓励小城镇发展与农业相关的产业，解决农民就地城镇化。空间紧凑、绿色环保，应贯穿城镇化建设始终。现在，我国城镇土地利用率不足世界平均水平的三分之一，挖潜空间很大。可汲取纽约市低密度蔓延带来的土地资源浪费、能源消耗量大、经济和生活成本高等教训，坚决遏制滥建新城新区开发区的粗放式“造城”运动，加强土地综合利用，在集聚产业的同时集聚人口，促进产城融合。鼓励支持节能降耗、资源循环利用、清洁排放的绿色生产方式和低碳建筑、低碳出行、低碳能耗、低碳消费的健康生活方式，使绿色发展、绿色生活家喻户晓、深入人心。文化是城市的灵魂，也是城市文明的名片。美国百老汇环球娱乐公司依靠其优秀剧目的创造演出，每年吸引全球4000多万观众，成为纽约经济发展的重要引擎。在推进城镇化进程中.要重视城市历史文化遗产的保护、特色文化的开发、公共文化娱乐活动的软硬件建设以及文明言行、社会公德、文明素养的点滴培养提高。

　　三是注重多元激励，形成全社会共同参与城镇建设和管理的强大合力。美国城市发展非常注重发挥政府、私营部门、非营利组织、市民等各方面积极性。其中，政府发行市政债券，包括由政府全部税收收入担保的普通责任债券和项目收益债券，以公私合作模式开展城市基础设施建设；实行公用事业民营化，通过特许经营、委托经营由私营部门提供部分公共服务产品；通过议员和政府官员走访市民、公共舆论宣传、召开听证会、组织志愿者服务等多种方式，引导城市利益相关方和广大市民积极参与城市治理，这些经验很有启发意义。大急流市把绿色发展理念引入城市治理，运用各种激励手段，调动市内企业、大学、非赢利组织270个，建立广泛持续的绿色智能合作网络，动员市民积极建言献策、身体力行，全市有50%以上的市民参与智能绿色行动。现在，该市已成为全美最环保城市。因此，我们要创新城市发展理念，改变市政府单打独斗、包打天下的被动局面，真正把企业、事业单位、社会组织、市民参与城市建设和管理的积极性调动起来。可借鉴美国城市拥有较大自主权、把房地产税作为政府财政主要来源的做法，合理划分中央与地方权力，加快建立地方债券发行管理制度和评级制度，允许地方政府发行市政债券，适时开征房产税，拓宽城市建设融资渠道；放宽准入，加强监管，扩大PPP项目范围，适当提高让利幅度，鼓励和吸引民间资本参与城市公用设施投资运营。

　　四是探索建立专题研究班合作长效机制。此期研究班学员们一致认为，参加本期专题研究班，对于开阔视野、创新理念、更新知识，借鉴美等西方发达国家在推进城镇化方面的经验教训，对推动中美间的多渠道、多层面交流，加强中美地方政府和城市间交流与合作都有积极和重要的意义。应继续加大对此类专题研究班支持力度，探索建立中美合作举办双向培训项目的长效机制；建议研究增加美地方政府官员到中国短期研修项目，使之成为增进中美互相了解、加强沟通、促进交流与合作的独特而有效的管道。

　　五是加强中美智库交流合作，增进彼此了解和互信，助力两国关系健康发展。当前，中美关系内涵和外延大大增加，议题涉及双边、多边等，美国智库在美对华政策和双边关系演进中扮演着重要角色。哈佛大学历史学教授尼尔·福格森在其最新著作《基辛格：那个理想主义者》特别剖析了被美国当今政治理论界和政界所忽视或误读的“基辛格模式”，呼吁重视此模式在中美关系中的运用。一直以来，白宫政策深受美国学界“中国通”的影响，这些“中国通”逐渐形成一个受人瞩目的精英群体，人数虽少，影响力极大，甚至能左右美国对华政策以及美国民众对中国的看法。鉴此，建议中美智库应加大合作交流，增进彼此了解和互信，引导和塑造有利于两国关系发展的国际舆论环境。

　　六是重视人口老龄化和变迁对经济发展的影响。推进新型城镇化建设不得不考虑和关注人口结构的发展变化。当前，中国人口结构已发生值得警醒重大变化。据国家统计局2014年统计公报：2014年中国总人口为13.6亿人,60岁以上的老人占比15.5%，比2005年提高4.97个百分点；0至14岁人口占比为16.5%，比2005年下降3.77%。数据显示，中国老龄化速度加快。哈佛大学Howard Koh教授在谈到美国的老龄化和高龄人口问题时从一个侧面印证了上述观点，他指出，2014年美国65岁以上人口占比14.5%，日本为25.8%，中国为9.6%；预计到2050年美、中、日人口占比分别为20.9%、26.8%、40.1%，其中中国增幅17.2个百分点，远高于美国。可以说，“未富先老”的问题将是困扰中国的重大战略问题。建议深入研究城镇化过程中全国人口变化趋势和各地人口变迁趋势，有针对性地采取措施，及时制定符合我可持续发展需求的人口结构政策，以减少“人口红利” 消失带来的负面影响，确保我在未来几十年中与美等发达国家人力资源竞争不落在后面。

　　七是中国企业“走出去”应秉持正确义利观，重视公益，诚信经营，合法竞争，树立良好国际形象。学习研修中，哈佛大学John Ruggie教授在谈到中国与企业社会责任时指出，中方在与非洲国家打交道时，不应只是以国家对国家，而应将中方企业有效地融入当地社会，尊重当地风俗习惯、法律法规，为当地更多创造就业机会，让当百姓能从双边合作中得到实惠，并争取获得真正的“本土企业”身份。中国企业实施“走出去”要力避过去30多年欧美等西方国家在非洲等地区掠夺当地资源、不注重社会公益、加剧贫富差距、频受国际社会诟病等历史教训，这对我“走出去”具有重要警示意义和启迪作用。当前，我正在推进“一带一路”建设和国际产能合作，企业作为我“走出去”战略的主体，将直面更多竞争和风险。当下，一些西方媒体揪住有些中方企业的某些不当做法，大事渲染，大做文章，应引起我有关部门高度重视。对此，建议我有关企业在“走出去”中应借鉴国际经验，在规划项目时就把公关策略作为配套工程，着手在就业、教育、医疗、商业机会等领域加大对当地社会的投入，注重保护当地生态环境，树立正确的义利观，义利并举，甚至舍利取义，履行企业的社会责任，真正体现习总书记对非洲提出的“真、实、亲、诚”理念。另一方面，我宜切实提高“走出去”企业规模经营意识和水平，增加企业经营透明度，提升企业信誉，杜绝违法、违规操作和“非正常”竞争，树立负责任大国的良好企业形象。

　　（文：海南省外事侨务办公室党组书记、主任 王胜）