赴英国学习考察城镇规划建设与管理情况的报告

　　——海南省“城市规划与管理”赴英国培训班 

　　为了学习借鉴英国在城镇规划与管理方面的先进经验和发展理念，2009年12月12日至22日，我省“城市规划与管理赴英国培训班”在英国进行了为期10天的学习、考察，与纽卡斯尔诺森比亚大学研究城乡规划建设及社区重建方面的学者进行了交流，听取他们关于在英国城乡规划管理、社区重建等方面的经验介绍，并实地考察了伦敦、纽卡斯尔、爱丁堡、约克等城市以及纽卡斯尔市巴尔帝克面粉厂改造项目、拜克城小区等社区重建项目。现将考察学习情况报告如下： 

　　一、英国城乡规划管理概况 

　　（一）英国的城乡规划法律体系。1947年，英国颁布实施了《城乡规划法》，第一次在法律上将城镇和乡村纳入一体进行统筹规划与建设，为构建英国城乡规划法规体系奠定了基础。此后，这部法律做过多次修改和完善，目前，英国正在执行的是2004年修订后颁布的《城乡规划法》。以该法律为基础，英国先后制定了《用途分类规则》、《一般开发规则》等多项附属法规，就规划编制和实施等内容作出详细规定，同时，还就规划中某些特定问题颁布了《新城法》、《国家公园法》、《地方政府、规划和土地法》等专项法规。这些附属法规、专项法规与《城乡规划法》及相关法规共同构成了英国的城乡规划法规体系。 

　　根据法律规定，任何有关土地开发利用活动，包括建筑、工程、采矿以及改变土地和建筑用途等，都要申请规划许可。但一些很小的开发活动除外，例如小面积的住宅扩建等。在英国进行建设活动，建设者首先要与周围的居民沟通，征得同意，其次才向规划部门提出申请。规划部门在收到申请后，要通过报纸、通知单等形式将开发活动计划予以公告，听取当地居民的意见。对于居民提出的要求和意见，地方规划机构必须充分考虑。对于大型项目申请，还需要进行环境影响评价。经评价认为不可行的，不予批准。由于规划许可申请、批准过程都是公开、透明的，因此规划部门的工作非常认真而且力求精确。我国已于2008年1月1日起实施的《城乡规划法》充分借鉴了英国的城乡规划管理经验，对规划许可、征求公众意见等均做了明确规定。 

　　（二）英国的城乡规划机构设置及其职能。在英国，中央政府仅负责英格兰地区的城乡规划事务，北爱尔兰、威尔士、苏格兰的规划事务则由各地区自主负责。中央政府设立了以副首相为首脑的副首相办公室，作为其城乡规划机构，办公室内设城乡规划司，具体负责各项规划事务。按照历史沿革，中央政府将英格兰地区划分为8个大区，各大区都有各自的区域规划团体，根据副首相的授权负责提出各大区的区域规划和政策，主要职责包括：提出综合考虑土地利用、交通、经济发展以及环境问题的战略规划；与经济和其他战略相衔接；规定地方开发规划的框架。这些团体统称“政府办公室”，归口副首相办公室管理。“政府办公室”不仅负责各大区层面的城乡规划事务，同时还综合行使交通、环境、经济发展等中央政府多个部门赋予的职能。 

　　（三）英国的城乡规划体系。该体系包括国家规划政策、区域规划导则和发展规划三个基本层面。国家规划政策由副首相办公室制定，涵盖了中央政府有关规划的各方面政策，多以规划政策导则形式发布，具有很强的约束力。区域规划导则由“政府办公室”及有关区域规划团体提出，副首相办公室负责批准并公布，该导则的主要目是为地方规划机构制定发展规划和地方交通规划提供区域性的基本框架。发展规划由郡、市、区规划部门制定，必须与国家规划政策和区域规划导则保持一致，规定了地方发展和土地利用的政策和计划，是指导地方发展的基本依据，除非有更重要的合理考虑，该规划一旦经依法批准，规划许可申请和申诉必须符合有关规划要求。 

　　（四）英国的城乡规划督察员制度。为保证国家政策的执行，维护公众的合法权益，英国以《城乡规划法》为依据，建立了城乡规划督察员制度。英国副首相办公室下设城乡规划督察员组织，作为其执行机构，主要职责包括：处理有关规划编制和强制执行的申诉、对地方发展规划组织调查，另外，还负责处理有关规划问题并对副首相办公室直接受理的规划申请进行调查并提出报告。在英国，对规划督察员的能力要求较高。作为督察员，一方面，要能够在没有监督管理的情况下长期独立工作，另一方面，必须自信并具备控制、组织调查和质询的能力。目前，我国正在大力推行的城乡规划督察员制度即是借鉴了英国的这一做法。 

　　二、英国城镇建设情况 

　　（一）城镇建设风貌富有特色。考察学习期间，我们到访了伦敦、纽卡斯尔、约克、爱丁堡等城市，这些城市的建设特别注重体现当地特色的传统建筑风貌，城市建筑风格崇尚朴实，没有什么特别醒目、奢华的建筑物，但整体风貌协调统一，体现出非常鲜明的特色。建筑高度和街道尺度的控制比较合理，即使是在伦敦这样人口非常密集的地区，中心城区也极少有高层建筑物，除教堂和个别现代建筑物，一般建筑高度都控制在6层以内，牛津街等购物中心街区建筑间宽度也基本上控制在30米左右，整个城市使人感觉十分和谐；约克、爱丁堡、牛津等城镇的最高建筑物是教堂，其余建筑则一般控制在3层以内，街区建筑物间的宽度则控制在10-15米左右，整个城镇风貌既体现了宗教的权威，也使小城镇城市空间尺度得到合理控制，使人感觉十分和谐，没有突兀感。 

　　（二）社区重建以人为本。英国虽然已经步入后工业时代，但部分社区依然存在居住环境差、居民收入水平低、受教育水平低、就业率低以及犯罪率高等现象，引起当地政府的高度重视，他们将这类社区列为重建项目，试图通过重建来改善居住环境、提高公众就业技能、降低犯罪率，增强社区凝聚力。社区重建组织者将社区重建项目委托给职业经理人管理，并成立由议员、社区居民等组成的管理机构，组织社区居民共同参与社区重建，同时，政府明确规定每个社区重建项目预算的10%必须用于提升社区公众就业技能的工作。1992年至今，他们通过一系列社区重建项目取得了一定经验，最重要的经验是将公众参与程度视为项目重建是否成功的依据之一，充分体现社区重建中以人为本的精神。 

　　（三）基础设施和公共服务设施完善。英国经济水平高，政府持续不断地加强基础设施投资，使得基础设施配套水平较高。公路网四通八达，居民点布局较分散，但在规模较大的居住社区都有比较完善的社会服务配套，如商业、医疗、学校、图书馆、教堂等，方便居民使用。给我们印象比较深刻的是英国的道路设施建设，北至爱丁堡、南至伦敦，在我们出行的路上，公路都是双向两车道的宽幅，并且路肩一般较宽（1米左右），用以行人；高速公路也以双向四车道为主，我们所经过的路上只有开往伦敦的高速公路较宽，为双向六车道；高速公路服务站占地规模不大，但服务中心内购物、餐饮等服务一应俱全。考察期间，我们参观了位于纽卡斯尔市中心的菜市场，整个菜市场位于一栋约占地4万平方米（长宽分别为200米×200米）的建筑物内，建筑外围临街面主要设置酒吧、酒廊、饮食、服装专卖店等商铺，建筑物内部为菜市场，但非常干净整洁，没有任何异味及污水横流的情况，菜市场内除了卖新鲜蔬菜、新鲜肉类、海鲜、熟食等外，还有卖书、卖花、卖衣服的摊位，甚至卖衣服的摊位就紧挨着卖新鲜肉类的摊位。参观完这个菜市场后，对比我们的菜市场环境，感慨良多。 

　　（四）注重保护历史文物。欧洲国家普遍重视历史文化遗产的保护一些乡间小城镇，教堂、修道院等古建筑都得到了良好的保护和修缮，一些古建筑即使不能再使用，也作为历史遗存和旅游景点进行严格的保护和精心维护，历史悠久的公共设施如铁路站场、有轨电车等都被作为保护对象并延续利用，成为当地旅游发展的重要景点，对体现城市悠久的历史文化底蕴发挥了重要作用。按照当地规定，受法律保护的建筑物包括所有建于公元1700前的建筑物、大部分建于公元1700-1840年的建筑物、经专家评估的建于公元1840-1939年的建筑物和具有极高保护价值的现代建筑物，上述建筑一般不允许再拆除，无人继承的则由国家历史文物保护机构收管经营；而且，在城市建设中，对具有文物价值建筑的保护不是单体保护而是成片保护，即使维修也都“修旧如旧”，现代的和古代的建筑交相辉映。在约克，购物街上最早的房子建于1372年，从十六世纪保存至今的建筑也不少，虽然其貌不扬，但政府对其进行了严格的保护，并立铭牌说明建设时间及修缮时间，由于保护良好，因此这些建筑物至今依然可以作为商铺使用。 

　　三、对海南城乡规划建设的几点启示 

　　我省城镇建设的特点是人口规模小、城镇周边自然生态景观良好，具有非常好的发展基础，但公共服务设施和基础设施配套极不完善，城镇建设风貌也不尽如人意，对比英国城镇的建设，我们还有非常大的提升空间。 

　　（一）切实抓出城市建设特色。城市风貌的重要体现在于城市建筑物的整体风貌，英国城镇的建筑高度得到了严格控制，建筑物中窗花、柱廊、开窗比例、屋顶形式等等建筑元素都体现古罗马以来欧洲的建筑传统，因此在整体风貌上基本保持了历史风貌。对比我们的城市，由于我们处在正在快速发展的时代，我们旧有的建筑形式已经适应不了现代的使用要求、审美要求和材料特性要求，因此我们的城市建筑物很难、也不需要再保持传统样式，但城市的整体风貌的一些基本要求应该遵循，比如城市建设不宜过分追求高层、形态标新立异，应以保持整体风貌和谐为主。尤其是保亭、五指山等山区少数民族小城镇，城镇建设要控制好建筑高度，要显山露水，建筑物的设计建造应柔入黎族、苗族等少数民族元素，更能体现小城镇的风貌特色。 

　　（二）进一步深入挖掘、保护海南城乡历史建筑文化。历史文化和民族文化是旅游发展的重要组成部分，是体现文化差异化和特色的重要因素，与英国相比较，海南在历史文化和民族文化的保护和传承方面还存在着很大的差距，必须作为建设国际旅游岛的战略性事项，切实抓紧抓好。要在现有的海口国家级历史文化名城和三亚市崖城镇、儋州市中和镇、文昌市铺前镇、定安县定城镇四个国家级历史文化名镇的基础上，保护和修缮重要的历史建筑，尽可能恢复旧有的街区格局，并进一步深入发掘一批具有历史文化底蕴和民族文化特色的小城镇和村庄，建立海南省级历史文化名镇、名村及特色村镇保护和管理办法，为保护好我们的城镇历史风貌奠定基础。 

　　（三）加大政府对重要旅游公共设施、基础设施的投入力度。加强公共设施和基础设施建设是各级政府的重要职责，是政府改善投资环境和引导社会投资的重要手段。与英国城镇相比较，海南在公共设施和基础设施建设方面的差距巨大，以文化公共服务设施为例，比如海口作为省会城市目前可以正常对外服务只有一家省级博物馆、一家省级图书馆；而纽卡斯尔这座人口不足30万人口的城市，城市中心区即分布着纽卡大学图书馆、中央图书馆、考古博物馆、科技博物馆等等文化设施；与纽卡斯尔一河之隔的盖兹海德市，仅8万人口，却拥有一座世界级的音乐厅。基础设施方面，英国城镇的道路设施建设比较合理、完善，地铁、公路交通、铁路等公交系统非常完善，居民出行方便快捷。建议政府要通过持续加大投入，尽快完善我省公共设施和基础设施建设，体现国际旅游岛的特色。 

　　（四）从体制机制上大胆改革与借鉴。在英学习中，了解到英国旧城改造成本较高，难度大。主要体现在安置工作不容易，更为重要的是须经征求当地居民意见后方能进行改造。这点值得借鉴与学习，不仅使改造工作反映民意，而且体现以人为本，有利于促使旧城改造工作和谐有序进行，避免了群体性事件的发生。因此，要试行“事前征询制度”，出台旧城改造办法或意见，对旧城改造要征询当地居民意愿，同意改造户数的比例要达到大部分以上才可以进行改造。